Partenariato Pubblico-Privato (PPP)
L’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023, il nuovo Codice dei contratti pubblici, ha segnato un passaggio paradigmatico nella configurazione dei rapporti tra pubblica amministrazione e operatori economici, introducendo una disciplina organica del Partenariato Pubblico-Privato (PPP) e, al contempo, rafforzando il dialogo con i modelli di amministrazione condivisa. In tale quadro si assiste a una progressiva convergenza tra logiche contrattuali di matrice pubblicistica e strumenti collaborativi propri del Terzo settore, con particolare rilevanza applicativa nei sistemi della formazione professionale e delle politiche attive del lavoro.
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La prospettiva giuridica che emerge è quella di un’amministrazione non più esclusivamente autoritativa o committente, ma parte negoziale attiva, inserita in un contesto relazionale e cooperativo nel quale l’interesse pubblico si realizza attraverso forme strutturate di collaborazione con soggetti privati e del privato sociale.
Il PPP nel Codice dei contratti: natura e funzione sistemica
Nel nuovo Codice, il Partenariato Pubblico-Privato si configura quale modello contrattuale complesso e di durata, fondato su un equilibrio tra investimento privato, gestione operativa e allocazione dei rischi tra le parti. Esso si distingue nettamente dall’appalto tradizionale: il soggetto privato non si limita all’esecuzione di una prestazione determinata, bensì assume un ruolo integrato nella progettazione, realizzazione e gestione del servizio o dell’infrastruttura oggetto del contratto.
L’elemento qualificante resta il trasferimento del rischio operativo in capo al partner privato, che deve essere effettivo e sostanziale, tale da incidere concretamente sulla sostenibilità economica dell’iniziativa. L’equilibrio economico-finanziario del progetto rappresenta pertanto non solo una condizione tecnica di ammissibilità, ma un vero e proprio presupposto di legittimità del rapporto contrattuale, suscettibile di controllo anche in sede contabile e giurisdizionale. In assenza di tale equilibrio, l’operazione rischia di trasformarsi in un affidamento surrettizio, con conseguenti profili di illegittimità e responsabilità erariale.
Amministrazione condivisa e Terzo settore: oltre la logica dell’appalto
Parallelamente alla disciplina del PPP, il sistema giuridico italiano ha consolidato, alla luce del Codice del Terzo settore (D.Lgs. n. 117/2017) e della fondamentale pronuncia della Corte costituzionale n. 131/2020, modelli di amministrazione condivisa fondati su istituti quali la co-programmazione e la co-progettazione. Tali strumenti si distinguono nettamente dalla logica concorsuale dell’appalto pubblico: configurano rapporti collaborativi fondati sulla convergenza tra interesse pubblico e finalità civiche, privi di una logica meramente sinallagmatica, e presuppongono il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore sin dalla fase programmatoria degli interventi.
Il fondamento costituzionale di tali istituti risiede nel principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’art. 118, quarto comma, della Costituzione, in forza del quale Stato, Regioni ed enti locali favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale. Il rapporto tra amministrazione e Terzo settore assume così una dimensione negoziale-relazionale, caratterizzata da stabilità, fiducia istituzionale e condivisione degli obiettivi di policy.
Integrazione tra PPP e amministrazione condivisa: profili applicativi
L’interazione tra PPP e amministrazione condivisa si manifesta in modo particolarmente significativo nei settori della formazione professionale e delle politiche attive del lavoro, ambiti nei quali la produzione di valore pubblico richiede competenze specialistiche, capacità di innovazione e radicamento territoriale difficilmente replicabili attraverso i soli meccanismi di mercato.
In tali contesti si delineano modelli ibridi nei quali il PPP fornisce la cornice contrattuale e finanziaria per la realizzazione e gestione di servizi complessi, mentre la co-progettazione consente di integrare le competenze degli enti del Terzo settore nella definizione dei contenuti, delle metodologie e degli indicatori di risultato degli interventi formativi. L’amministrazione pubblica esercita in tale assetto un ruolo di regia, coordinamento e controllo, co-costruendo soluzioni di interesse generale insieme a partner qualificati in un ecosistema istituzionale integrato, orientato alla generazione di impatto sociale misurabile.
Profili di legittimità e vincoli giuridici nell’integrazione dei modelli
La combinazione tra PPP e amministrazione condivisa impone una particolare attenzione nella strutturazione dei rapporti, al fine di prevenire criticità in termini di qualificazione giuridica dell’operazione. La scelta dello strumento deve essere coerente con la natura dell’intervento, distinguendo con rigore tra prestazioni economicamente rilevanti – soggette alla disciplina dei contratti pubblici – e attività di interesse generale prive di logica lucrativa, riconducibili all’area dell’amministrazione condivisa.
L’eventuale integrazione tra i due modelli deve essere sorretta da una chiara delimitazione dei ruoli e delle responsabilità, da un adeguato impianto convenzionale e da meccanismi di controllo proporzionati all’entità dell’intervento. Il rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e pubblicità rimane imprescindibile anche nei contesti collaborativi. Sul punto, la giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte dei conti ha più volte sottolineato la necessità di una verifica sostanziale – e non meramente formale – della natura dell’istituto utilizzato, per evitare che la co-progettazione si trasformi in canale di affidamento diretto di servizi economicamente rilevanti.
Impatti strategici nelle politiche del lavoro e nella formazione professionale
L’applicazione integrata di PPP e amministrazione condivisa consente di progettare interventi formativi aderenti ai fabbisogni reali dei territori e dei sistemi produttivi, di favorire l’inserimento lavorativo attraverso modelli di gestione flessibili e orientati ai risultati, e di valorizzare il ruolo degli enti formativi accreditati e del Terzo settore come intermediari qualificati tra istituzioni, imprese e cittadini. Il rapporto tra pubblico e privato si configura così come un processo negoziale continuo, nel quale dimensione contrattuale e dimensione programmatoria si intrecciano in un ciclo virtuoso di co-produzione del valore pubblico.
Le risorse del Fondo Sociale Europeo Plus (FSE+), del Programma GOL e dei Fondi interprofessionali ampliano ulteriormente le possibilità applicative di tali modelli, richiedendo tuttavia una governance puntuale e documentata che sappia coniugare le esigenze di rendicontazione con la flessibilità tipica dei processi collaborativi.
Complementari e sinergici
Il D.Lgs. n. 36/2023, letto in combinazione sistematica con il D.Lgs. n. 117/2017 e con i principi costituzionali di sussidiarietà, delinea un sistema nel quale PPP e amministrazione condivisa non sono modelli alternativi, bensì complementari e sinergici. La loro integrazione consente di superare la tradizionale dicotomia tra mercato e solidarietà, aprendo a forme evolute di governance pubblica capaci di generare valore sociale in modo sostenibile.
Per le amministrazioni e per gli operatori della formazione e delle politiche del lavoro, la sfida consiste nel costruire relazioni istituzionali stabili, trasparenti e orientate all’impatto, capaci di coniugare sostenibilità economica e valore sociale nel rigoroso rispetto dei principi giuridici che presidiano l’azione amministrativa. Solo attraverso una cultura della collaborazione istituzionale – fondata sulla competenza tecnica, sulla lealtà negoziale e sulla condivisione degli obiettivi di policy – è possibile realizzare pienamente le potenzialità che il nuovo quadro normativo offre.
